再度引发社会高度关注

2020-06-27 21:11

“地方债风险总体仍然是可控的,但对其快速发展积累起来的风险须保持警惕,尤其要防止下一步城镇化过程中出现地方债务的迅速膨胀,引发债务风险进一步扩大。”财政部财科所副所长白景明认为,宏观调控要讲究前瞻性,着力防范和化解其中蕴含的可能风险十分必要。

“从长远看,防范和化解地方债务风险,治本之道还是要强化地方自治。”魏加宁表示,所谓地方自治,即“一级政府、一级事权;一级财权,一级产权;一级举债权,一级自我约束机制,独立法人实体”。他指出,地方自治格局下,各级政府如同大轮船的船舱,互相打了隔断。即便一两个船舱漏水,也不会影响整艘船,这避免了风险传导。而单一制国家,则如同大通仓,包含有巨大的道德风险。在极端情况下,地方债务可能会拖垮中央政府。

自2011年国家审计署公布2010年全国地方政府性债务余额10.7万亿元之后,地方债规模不断增大、风险日益增高的问题已经引起了中央政府的关注。此后,今年6月审计署公布的36个地方本级政府性债务审计结果显示,已经有16个地区债务率超过100%,地方债局部风险已经凸显。

近日,中国社科院发布报告指出,2012年我国地方政府债高达19.94万亿元,再度引发社会高度关注。不久前结束的中央经济工作会议,首次将“着力防控债务风险”列为明年经济工作的六大任务之一,也凸显中央对地方债风险的高度警惕。专家认为,地方政府举债频现“小锅烙大饼”,就其根本而言,仍然是体制性原因,以及gdp增速为导向的政绩观,因此要从地方债的控制和管理上下手,处理好中央和地方在财政体制和金融体制上的关系。

对此,中央财经大学财经研究院院长王雍君认为,经济工作会议开具了两剂药方:其一,以全口径预算管理作为实现源头控制的突破口和制高点。全口径预算的本质在于确保政府预算的完整性和全面性;其二,将债务纳入政绩考核,强调省区市要对本地区的地方债务负责。而现行党政官员问责制存在不少明显的缺陷,而债务问责的缺失极大地助长了“管借不管还”的冒险行为。

经济会议开出药方

国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁指出,庞大地方债的原因主要有三:一是财政体制。由于事权下放、财权上收的财政体制,财力和支出责任不对称。为完成中央政府的各项政策目标,在政绩考核机制驱使下,地方政府倾向于当期多发债,而很难顾忌长远的风险;二是金融体制。在国有银行占主导的体系下,最大的关联交易正发生在国有银行与国有部门之间。即使限制银行贷款,但银行通过各种金融创新,拉长信用链条,让政府债务隐形化;三是政治体制中的“中央和地方关系”因素。中国是单一制国家,由于诸多复杂的原因,中央与地方的关系是扭曲的,目标并不一致。中央集权的体制下,地方政府可能更不负责任,这必然导致巨大的道德风险。

如何有效防控地方债日益增大的风险,中央经济工作会议提出,“加强源头规范,把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理,严格政府举债程序。明确责任落实,省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核,从思想上纠正不正确的政绩导向。”

地方债风险渐增大

“中央经济工作会议把政府性债务作为六项重要工作之一,今年又再次进行全国性地方政府债务审计,实际上也说明中央已经认识到了其严重性。”北京大学经济学院财政系副主任钱立说。

体制性原因是主导

那么,我国的地方政府性债务规模目前究竟有多大,风险是否仍然可控?中国社科院日前发布《中国国家资产负债表2013》指出,截至2012年末,中央政府和地方政府加总债务总额达27.7万亿元,占gdp的比重为53%。其中,地方政府债务19.94万亿元。而地方政府债务主体部分来自地方政府融资平台,债务余额接近14万亿元。

究竟是什么原因导致地方债的“雪球”越滚越大?在中国社科院财经战略研究院院长高培勇看来,地方政府唯gdp的政绩观以及政府财政体系的不健全,是导致目前地方政府债务风险问题的两大根源。他说:“无论规模多大,以中国目前的经济发展潜能和中国政府财政实力,化解地方债并不是特别大的问题。关键是如果根源仍在,还会不断产生更多的难以控制的地方政府性债务,这才是最大的问题。”